这是个有意思的问题。要回答这个问题必须搞清楚德意志皇帝和帝国宰相在帝国宪法、普鲁士宪法两套彼此平行的制度之下各自掌握的权力。而一旦搞清楚这一点德意志帝国的体制也就一目了然了。
德意志帝国是德意志邦联和德意志关税同盟结合的产物，但结合的主体除了邦联和关税同盟之外还有一个重要的组成部分那就是普鲁士邦。而这个结合的制度设计又是俾斯麦一个人所主导的，所以从帝国宪法的角度说四个机构分享了帝国的权力。
从邦联会议发展来的联邦会议，它和旧邦联一样是各邦委派的。它掌握着帝国的主权，从某种意义上说是最接近帝国的国家元首的东西。
由全体成年男性公民选举产生的帝国议会，它是关税同盟大会的继承者。
德意志皇帝这只是授予联邦主席的一个荣誉头衔。他甚至不能亲自主持联邦会议。
帝国宰相他理论上是联邦主席任命的官员，但却是宪法规定的帝国唯一常设官厅的领导者。帝国所有公务员都对他负责。而且他是联邦会议的主持人。
这样四个奇妙的机构又以一种更加复杂的形式分享帝国的权力。帝国的一切立法和预算都必须得到联邦会议和帝国议会的批准。而且一旦得到批准皇帝无权否决。这就让帝国具有虚君立宪的色彩。
同时皇帝理论上不能亲自主持联邦会议，在帝国四十七年的历史上皇帝也没有这么作过。所以一切帝国的法令和预算都是帝国宰相提出并通过的。皇帝在帝国层面是一个礼仪性的职位。从这个意义上说帝国的虚君立宪色彩更加明显。
帝国宰相、联邦会议、帝国议会三者一旦联合起来，甚至维持一个稳定的多数，从宪法上说完全可以抛开皇帝成为一个立宪制的共和国。
但帝国宰相并不是议会多数党的领袖也不需要议会多数票的支持他甚至不需要议会多数票的容忍。他执政的唯一基础是皇帝的信任。
为什么呢？因为在帝国之外还有另一套体制那就是普鲁士邦。这个邦占据了帝国三分之二的人民一半以上的领土。它是一个不折不扣的二元制君主国。
帝国的财政收入有两个来源，帝国收入和各邦协款。前者是各邦让渡给帝国的税收，主要是关税同盟收入和事后立法让渡的某些商品的消费税，比如糖类的消费税。还有帝国邮局的盈利，1873 年危机期间俾斯麦抄底买入的铁路的利润。但这些钱加起来其实都无足轻重。一直到 1900 年帝国无论是收入还是国债都不如普鲁士邦。
那财政不足怎么办呢？只能靠各邦协助。一旦帝国入不敷出，各邦就应该按照人口比例分担帝国赤字。而普鲁士掌握了三份之二的人口自然负担大头。
这时候你就明白为什么帝国宰相通常都要兼任普鲁士首相了。因为就像俾斯麦自己说的要么什么都不干，要么就必须兼任普鲁士总理。一个可以架空皇帝的人却必须兼任普鲁士总理。而普鲁士总理是要依赖普鲁士国王的。这个普鲁士国王又兼任了皇帝。现在你理解帝国复杂的制度了么？
皇帝—宰相
国王—首相
这两组关系完全不同的四个职位在帝国四十七年的历史上通常都是两个人扮演，而他们都想抓住对方手里的权力，这是理解帝国历史的最好切入点。
皇帝是虚君立宪的礼仪性职位，国王是实打实的君主虽然受到一点宪法制约。
皇帝的基础是宪法和皇帝宣言，是 1870 年儿戏般闹剧的产物。
国王是 1701 年以来一百多年传统所塑造的普鲁士世袭统治者。这两个互相矛盾的职位结合在一个人身上。
帝国宰相是帝国行政事务的领导者和唯一责任人。是真正领导帝国的统治者，而且他的处境超级好联合皇帝可以压倒议会。联合议会可以压倒皇帝。他的地位介于副皇帝与“俾斯麦一世”之间。
但皇帝一句话就可以让他滚，至少理论上可以让他滚。即使帝国层面不能，普鲁士层面也能。
因为普鲁士总理的权力也系于国王的信任。兼任普鲁士总理不但意味着财政问题上的权力更重要的是普鲁士在联邦会议的十七票。没有普鲁士的十七票宰相在帝国层面实际上也无能为力。这时候我们就看出联邦会议在帝国的特殊地位了。
联邦会议是帝国的真正主权者。按照帝国宪法它掌握着宣战、缔约、立法倡议在内的一系列权力，它还是帝国的统治者。但俾斯麦并不希望它真的掌握这样的权力。所以我们可以看到联邦会议的奇妙处境。
首先是排斥皇帝，这既是各邦的愿望也是俾斯麦的愿望。联邦会议皇帝不能插手。皇帝不能否决联邦会议决议，也不能支持联邦会议。皇帝虽然有权召开和解散联邦会议，但如果三分之一票数要求开会皇帝即应该召开。这句话实际上取消了皇帝的解散权。
更有趣的一条是除非联邦会议表决期间会议代表明确宣布，他所投的票是在违背本邦指示的，否则都视为有效票。这话什么意思呢？那就是一旦联邦会议开会那么各邦君主就什么也不能管了。因为除非代表傻到自称违背本邦训示否则皆为有效。事后宣称违背本邦指示是没用的，不能撤销已经通过的决议。
这里的各邦君主可也包括普鲁士国王。所以事实上联邦会议的权力是明显既要摆脱各邦干预也要摆脱皇帝兼国王的干预。纯然为俾斯麦一人准备的。
如果只有联邦会议帝国可能会走上宰相专制的道路，但联邦会议之外还有一个帝国议会。联邦会议通过的法令还需要帝国议会的批准，但帝国议会又是普选产生的。这就决定了冯 – 贝特曼 – 霍尔维格所说的“今天的帝国既不可能采取绝对的保守主义路线，因为皇帝没有足够的权威，又不可能采取真正的立宪制，因为皇帝不会同意，议会也没有稳定的多数”的局面。
那么为什么帝国会出现这种皇帝无法统治，帝国宰相也无力架空皇帝的局面呢？原因就在于帝国宪法实际上不是为皇帝制定的，也不是为各邦制定的，更不是为了德意志人民制定的。它是俾斯麦利用各邦、人民和皇帝的利益矛盾为自己设计的。
俾斯麦设计了一套背靠人民和各邦来挟持皇帝的制度，同时他又可以背靠普鲁士国王反过来挟持德意志各邦和人民。在这两种势力的僵持当中俾斯麦掌握了决定一切的权力。
而当俾斯麦垮台的时候新皇帝和新宰相都无法有效的在俾斯麦设计的制度里合作。俾斯麦所设计的皇帝与宰相还有联邦会议和帝国议会四个部门的宪法。实际上是把人民、各邦、君主和他自己并列起来互相牵制的制度。
这也就是决定了一但这种只有利于他一人的平衡崩塌。那么帝国可能会向两种完全不同的道路发展。如果皇帝降服了宰相，他们联合起来就可以降服各邦和人民，就可以建立起一个君主制的帝国。反过来如果宰相建立起稳定多数，他就可以降服皇帝让他成为一个礼仪性的立宪君主。
所以霍尔斯泰因说“我们的帝国处在一个十字路口，向左是共和国向右是拜占庭”。但遗憾的是一直到 1918 年这个帝国都徘徊在十字路口既没能向左也没能向右。他就被埋在他徘徊不前的十字路口了。